关于D/S规则听证会的思考

作者：莉兹·戈斯

多年来，我的工作一直横跨法律实务、国际教育和机构合规领域。目前，我担任位于马萨诸塞州波士顿的 Goss Associates 公司的首席执行官。在从事法律工作之前，我曾于 20 世纪 90 年代末在塔夫茨大学健康科学校区担任学生与学者顾问，随后出任国际学生与学者服务部主任。  在此期间，我直接处理了涉及学生、学者、教职员工及研究人员的F、J、H-1B、TN、O-1签证以及永久居留权相关事务。我还是NewFront Software公司的联合创始人，该公司开发了fsaATLAS——这是首批专为与SEVIS系统对接而设计的机构软件平台之一。 在过去的几十年里，我曾在全美国际教育协会（NAFSA）担任过全国性领导职务，包括第十一区GRAC主席以及ISSRP就业类移民小组委员会主席。如今，本事务所专注于就业类移民业务，尤其侧重于代表高等教育机构、非营利性研究组织以及个人学生和学者。

几周前，我有幸出席了联邦法院的听证会，亲耳聆听了政府就终止F、J和I签证持有者的“居留期限”（D/S）以及拟议的学术选择限制所作的辩护陈述。 现场聚集了“校长联盟”（Presidents’ Alliance）和美国国际教育协会（NAFSA）的领导层、多家高校及记者工会的代表，以及媒体记者。最令我印象深刻的是——尽管这并不出乎意料——政府几乎无法提供任何证据来支持其核心主张：即出于国家安全考虑，必须对这些类别的非移民签证持有人实施额外监管和定期报到。 法官特别指出了这一主张的薄弱之处，指出该主张仅基于寥寥数例，而多年来有数百万名学生和学者来到美国，其中包括目前仍在美国的超过100万人。政府依赖福克斯新闻的报道而非实际法庭记录，进一步削弱了其论点。

该规定背后的核心主张是，用固定的入境期限取代“D/S”制度，将更好地保护美国民众并加强移民监管。但当法官要求政府律师提供具体事实，以证明现行制度造成了具体的安全或公共安全问题时，其回答却依然含糊其辞。 政府虽指出在合规和监管方面存在广泛担忧，却未能明确提供证据，证明拟议的变更在识别潜在威胁或欺诈方面能比现有系统做得更多。代表“总统联盟”的律师保罗·休斯强调，学生和交流访问人员信息系统（SEVIS）已经为这一群体提供了大量信息和报告。政府掌握着数十年来通过该系统上报的最新信息。 如果真如政府所称存在大规模问题，现行系统本应已能让政府识别并解决这些问题。终止D/S身份并不能实质性地推动这些目标的实现。在我看来，该规定与其说是解决可识别问题的方案，不如说是政府官员的谈资、对国际访客的威慑，以及给国际事务办公室增添的额外负担。政府正在为一个根本不存在的问题制定解决方案。

这一证据缺口之所以重要，是因为此次听证会不仅仅是一场关于是否需要更严格的移民管控的政策辩论。法院正在审查国土安全部是否已根据《行政程序法》充分解释并证明了这一重大监管调整的合理性。笼统地声称某项政策能够改善执法，与通过证据证明现行D/S系统为何不足以及为何需要进行这一具体调整，是两回事。

关于SEVIS的讨论暴露了政府陈述中的一个薄弱环节。SEVIS已经为政府提供了一个全面的机制，用于追踪国际学生和交流访问者。各学校需报告入学情况、项目日期、地址变更、就业许可信息、转学、退学以及其他身份变化情况。在听证会进行过程中，政府律师似乎并未完全理解SEVIS的功能，也未能解释将“D/S”身份替换为固定入学期限将如何切实改善现有的报告和监督体系。

法官的提问一再回到同一个问题：有哪些具体例子能证明，规则的变更将促进现行制度尚未满足的政府利益？政府未能给出一个有说服力且基于事实的答案。

相比之下，律师保罗·休斯则围绕该案对学生、大学、交流项目及媒体机构带来的实际影响展开论述。他强调，该规定将施加新的延期申请要求，给长期学术和研究项目带来不确定性，并扰乱了一个已运行数十年且始终通过SEVIS系统受到严格监管的体系。 此外，政府也未能就该规定中设定的学术期限提供令人信服的解释。政府援引了学生保持F-1身份长达十年的案例，但这一数字本身并不值得怀疑。一名来美攻读本科并继续攻读博士学位的学生，其F-1身份持续时间超过十年是完全合理的。这属于标准且司空见惯的时间跨度。

这些学术选择限制引发了一个基本问题：如果某人攻读两个硕士学位，或参加该领域惯常且有助于学生职业发展的联合学位项目，政府为何要过问？政府并未指出此类学术发展会对美国造成任何危害。相反，国际学生在经济、学术和文化方面都为美国的院校和社区做出了贡献。

尽管这项初步禁令是个非常好的消息，但它只是暂时的缓刑。不过，从听证会的情况来看，原告方的论据可能更具说服力。政府方面面临着关于证据、行政依据以及其试图取代的系统运作机制的尖锐质询。目前，“D/S”制度仍然有效。根据我在法庭上所见，我对此抱有希望，相信事态将继续朝着有利于原告的方向发展。

该案的案情会议定于10月初举行。法官并未批准原告关于此项初步禁令的简易判决请求，但此事仍有重新审议的可能。在我看来，鉴于政府的主张经不起司法审查，此事仍有被考虑的余地。迄今为止，国土安全部尚未对初步禁令提出上诉，但仍有时间。  法官的裁决书撰写得十分严谨，很可能是为了预先应对政府的上诉。不过，第一巡回上诉法院在审理针对国土安全部的类似案件时，其裁决标准一直公平合理。到10月初，我们将对诉讼的走向有更清晰的认识。随着事态发展，我将密切关注政府如何为其立场辩护。迄今为止，其辩护理由至少可以说是不尽如人意。

目前，国际学生与学者办公室（ISSO）已开始为校园内这些项目管理方式可能发生重大变化做好准备。如果该规定最终获准生效，周密的规划和全校范围的支持将至关重要。不过，至少在今天，该规定的命运尚不明朗。在此期间，我们的指导工作应保持稳定、务实，并基于目前已知的情况。 我们可以针对未来出现的具体情况作出应对，同时避免加剧国际学生和学者群体中本就存在的、可以理解的焦虑情绪。各院校应继续审查其关于I-94表格有效期、居留延期及学术问题的相关政策。此外，重新审视指导顾问可提供的建议范围与应转交法律顾问处理的事项之间的界限也大有裨益。这一直是国际学生与学者办公室（ISSO）工作的重要组成部分，无论该规定最终命运如何，这一点都不会改变。 各部门之间的紧密协调，加上对国际学生和学者需求的更深入了解，将有助于各校园以清晰且周到的方式作出回应。